Tra il 2018 e il 2025 il valore complessivo delle gare pubbliche bandite in Italia è più che raddoppiato, passando da 160,9 a 356,6 miliardi di euro. Lo rileva il Monitor Appalti e Ppp di Sda Bocconi («Strategic investment lab»), basato sui dati Anac. Il procurement pubblico ha un potenziale del 13% sul Pil nazionale, calcolato sul valore bandito, ma il peso effettivo si ferma al 7%, corrispondente al valore aggiudicato.
La crescita non è lineare: dopo il picco del 2022 (306,9 miliardi), si registra una flessione nel 2024 (282,2 miliardi) e un forte rimbalzo nel 2025, trainato dalle gare per forniture e servizi. Il valore aggiudicato si attesta mediamente intorno al 70% del bandito; considerando anche i ribassi in gara, il valore effettivo dei contratti scende a una forbice del 56-67% del bandito. Il ribasso medio di gara è del 7,7%, ma sale al 14,3% per le gare sopra i 100 milioni di euro, dove nei settori ordinari supera sistematicamente quello dei settori speciali (15,9% contro 10,4%).
Per macro-categoria, le forniture pesano di più (672 miliardi cumulati 2018-2025), trainate dalla sanità: farmaci e vaccini e dispositivi medici valgono da soli metà del comparto. Anche i lavori (319,4 miliardi) sono concentrati su poche categorie: strade ed edifici coprono quasi la metà del valore. I servizi (658,9 miliardi) sono invece il comparto più frammentato, distribuito su quasi 6.700 codici diversi. Il settore ferroviario, sommando lavori, reti, materiale rotabile, servizi di trasporto e manutenzioni, supera i 131 miliardi nel periodo.
Importo bandito (miliardi di euro) per categoria (forniture, lavori, servizi), 2018–2025
I settori speciali (energia, acqua, trasporti, porti e aeroporti) rappresentano solo il 10% dei contratti banditi ogni anno, ma il 23% del valore: un contratto in questi settori vale in media 2-3 volte uno nei settori ordinari. I tempi medi di aggiudicazione (152 giorni in medi) sono simili tra settori ordinari e speciali e crescono, come ovvio, con il valore della gara: da 90 giorni sotto il milione di euro a 230 giorni oltre i 100 milioni.
Sul fronte del capitale privato, il valore medio annuo aggiudicato nei settori speciali è di 34 miliardi, pari al 25% del mercato degli appalti. Il partenariato pubblico-privato (Ppp), invece, mostra una traiettoria opposta: dopo aver rappresentato tra il 10% e il 17% del valore bandito per lavori e servizi nel periodo 2018-2023, è crollato al 4% nel 2024 e nel 2025. Il picco del 2022 è legato a un singolo progetto, l’interconnessione tra la Pedemontana e la Brescia-Milano: escludendolo, il valore medio annuo bandito in Ppp scende da 12,6 miliardi nel 2018-2021 a 7 miliardi nel 2024-2025. Tra le cause, le modifiche normative all’art. 193 del Codice, che hanno anticipato il confronto competitivo in fase di proposta allungando i tempi di valutazione e ritardando il momento della gara, e l’effetto di spiazzamento del Pnrr che ha portato a preferire l’appalto rispetto alla logica del «matching fund». Il rischio che su alcuni ambiti il costruito non sia adeguatamente gestito è alto.
Importo bandito (miliardi di euro) Appalto vs Ppp, 2018–2025
Un dato rilevante riguarda l’origine dei progetti: tutte le cinque maggiori gare Ppp bandite nel periodo sono nate da proposta di iniziativa privata (la cosiddetta finanza di progetto). Questa procedura, pur rappresentando solo il 17% del numero di gare, pesa per circa il 50% del valore complessivo bandito, con un valore medio per gara di 30 milioni contro i 10 del Ppp nel suo insieme. Nelle concessioni di lavori la quota di valore riconducibile all’iniziativa privata raggiunge il 95%: quasi tutto il Ppp infrastrutturale italiano nasce da un’idea proposta dal privato, sempre più spesso sollecitata da avvisi pubblici. Le percentuali di aggiudicazione, tuttavia, restano allineate alle medie di mercato anche per le proposte a iniziativa privata, con una media del 50% e punte dell’86% nel 2022.
L’iniziativa privata è particolarmente diffusa nei settori dell’efficientamento energetico, dove il Ppp è stato spinto anche da Repower EU e Conto Termico, e dell’illuminazione pubblica. Sono due mercati molto competitivi con svariati operatori di mercato attivi nell’iniziativa privata. Nel confronto diretto tra appalto e Ppp per l’efficientamento energetico negli anni 2024-2025, il Ppp risulta lo strumento che ha consentito la realizzazione dei progetti più articolati e complessi: nel periodo 2024-2025 sono stati banditi 3 miliardi di progetti (come valore della concessione), di cui il 49% con appalto per 790 gare e il 51% in Ppp per 75 gare. D’altra parte in questi due settori il Ppp dovrebbe essere lo strumento per eccellenza per accelerare il conseguimento dei target energetici, usando il capitale pubblico in logica di leva.
L’uso della proposta a iniziativa privata nel settore della riqualificazione energetica
Nelle prossime settimane saranno in uscita le nuove regole per l’utilizzo della proposta a iniziativa privata dopo l’intervento della Corte di Giustizia Ue che ha cancellato il diritto di prelazione. Si aprirà dunque una nuova fase per il Ppp, molto sfidante: la necessità di attirare il mercato senza la leva della prelazione per sostenere la spesa per investimenti nel post-Pnrr. Competenze, fiducia alimentata da una leadership pubblico-privato, innovazione, incentivi regolatori sono gli ingredienti per guidare la transizione. Il paese ha bisogno di più Ppp per realizzare investimenti offrendo migliori servizi ai cittadini e creando al contempo opportunità di investimento per il capitale privato paziente. Una circolarità fondamentale lo sviluppo del Paese. Una responsablità del policy maker, degli investitori e dei manager – pubblici e privati.
(*) Sda Bocconi
